——水利部規(guī)劃計劃司常務(wù)副司長汪安南解讀《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》
□本報記者 陳萌
日前，國家發(fā)展改革委、財政部和水利部聯(lián)合出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺有什么背景？明確了哪些優(yōu)惠扶持政策？如何確保防洪、供水、糧食安全等公益性目標(biāo)？記者日前采訪了水利部規(guī)劃計劃司常務(wù)副司長汪安南。
問：請您介紹一下《意見》出臺的背景和意義。
答：水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低，目前不足水利總投資的20%。近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國家出臺了一些吸引社會資本參與水利建設(shè)的政策措施。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。2012年，水利部印發(fā)了鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設(shè)兩個實施細則。但這些政策文件原則性表述較多，特別是投資補助、財政貼息、價格機制等配套政策還不夠細化，在實際操作中難以使社會資本有明確的收益預(yù)期，社會資本進入水利領(lǐng)域的意愿總體不強。
黨的十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院對深化投資體制改革、鼓勵社會資本發(fā)展做出新的部署，對吸引社會資本參與水利建設(shè)提出了新的要求。2014年3月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上就保障水安全發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，特別強調(diào)保障水安全要堅持政府作用和市場機制兩只手協(xié)同發(fā)力。5月，李克強總理主持召開國務(wù)院第48次常務(wù)會議，研究部署加快推進節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，提出要建立政府和市場有機結(jié)合的機制，鼓勵和吸引社會資本參與工程建設(shè)和管理。11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會事業(yè)等領(lǐng)域，重點就吸引社會資本特別是民間資本參與，提出了一系列改革措施。
按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，今年3月，國家發(fā)展改革委、財政部和水利部制定印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》。《意見》的印發(fā)實施，對于建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和潛力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制，加快重大水利工程建設(shè)，提高水利管理效率和服務(wù)水平，加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。
問：《意見》對社會資本參與建設(shè)運營的水利工程范圍有沒有限制？有哪些參與方式？
答：《意見》明確了社會資本參與范圍和方式。一是拓寬社會資本進入領(lǐng)域。目前，國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件對社會資本進入水利領(lǐng)域沒有明確限制，只是在外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中，對外商投資流域控制性樞紐工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市場即可為”的原則，《意見》明確，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設(shè)運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入的重大水利工程，原則上應(yīng)優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)和運營。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營需按規(guī)定由中方控股。二是合理確定項目參與方式。水利是公共基礎(chǔ)設(shè)施，既可以由政府直接提供，也可以通過向社會購買服務(wù)的方式提供。《意見》提出建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運營。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。
問：《意見》明確了哪些優(yōu)惠和扶持政策？
答：水利具有公益性和投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱等特點，單純依靠自身收益難以吸引社會資本進入。針對這一問題，《意見》重點從政府投資引導(dǎo)、財政補貼、價格機制等方面提出了優(yōu)惠和扶持措施。一是充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。《意見》提出重大水利工程建設(shè)投入，原則上按功能、效益進行合理分?jǐn)偤突I措，并按規(guī)定安排政府投資。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益分配。為更好帶動民間資本、金融機構(gòu)和大型國有企業(yè)等參與水利建設(shè)，《意見》提出鼓勵發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。二是完善項目財政補貼管理。針對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，《意見》提出政府可對工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當(dāng)補貼。財政補貼的規(guī)模和方式要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建設(shè)成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會公示公開。三是完善價格形成機制。針對目前水利工程供水等價格水平偏低，不能補償供水成本費用，更難以體現(xiàn)資源稀缺性和市場供求關(guān)系等問題，《意見》提出完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價格，探索實行由項目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。四是發(fā)揮政策性金融作用。考慮為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，《意見》提出加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。五是推進水權(quán)制度改革。借鑒內(nèi)蒙古等地方的水權(quán)改革經(jīng)驗，《意見》提出積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵開展地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求，通過水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護。此外，《意見》明確了稅收、建設(shè)用地等方面的有關(guān)優(yōu)惠政策，以提高社會資本投入重大水利工程的積極性。
問：如何規(guī)范社會資本投資主體行為，確保防洪、供水和糧食安全等公益性目標(biāo)？
答：社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全等公益性目標(biāo)的背離，對水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響。《意見》從完善法人治理結(jié)構(gòu)和履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)兩個方面提出要求，進一步規(guī)范社會資本投資主體行為，保障重大水利工程功能發(fā)揮和安全運行。一是完善法人治理結(jié)構(gòu)。《意見》要求項目投資經(jīng)營主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。二是認真履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)。《意見》要求項目投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投資標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對項目的質(zhì)量、安全、進度和投資管理負總責(zé)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護機制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責(zé)任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。
問：吸引社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營，應(yīng)如何組織實施？
答：吸引社會資本投入重大水利工程建設(shè)運營，政府必須加強服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權(quán)益和社會公共利益。《意見》重點從加強信息公開、加快項目審核審批、落實應(yīng)急預(yù)案和完善退出機制等方面提出了具體措施。一是加強信息公開。《意見》明確要求發(fā)展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關(guān)信息。加強項目前期論證、征地移民、建設(shè)管理等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為工程建設(shè)和運營創(chuàng)造良好條件。二是加快項目審核審批。《意見》提出建立健全重大水利項目審批部際協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進度。對于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批后、開工前完成。三是落實應(yīng)急預(yù)案。為預(yù)防和應(yīng)對水利公共服務(wù)突發(fā)公共事件，《意見》提出在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可采取應(yīng)急管制措施。四是完善退出機制。為避免和降低社會資本退出的不利影響，維護社會資本的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害，《意見》提出政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全社會資本退出機制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實項目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運行后續(xù)方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管,確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行。
《意見》明確，各地要結(jié)合本地區(qū)實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的具體實施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇一批項目開展試點示范，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部將選擇一批項目作為國家層面聯(lián)系的試點，加強跟蹤指導(dǎo)，及時總結(jié)經(jīng)驗，推動完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。同時，要搞好宣傳引導(dǎo)，為社會資本參與工程建設(shè)運營營造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。
來源：中國水利報
作者: 陳萌